Образование отходов упаковки постоянно растет о всем мире, особенно упаковки из разных видов пластика. Внедрение и развитие систем расширенной ответственности производителя (РОП) стало одним из наиболее эффективных инструментов для стимулирования переработки и сокращения воздействия отходов на окружающую среду. В рамках этой статьи мы рассмотрим опыт трех стран Центральной и Восточной Европы – Словакии, Болгарии и Чехии, – которые, несмотря на общие европейские требования, разработали и внедрили свои уникальные подходы к функционированию систем РОП.
Общие принципы РОП в европейских странах
Директива 2008/98/EC об отходах и Регламент 2025/40/ЕС об упаковке и отходах упаковки возлагают ответственность за предотвращение образования отходов, их сбор, переработку и повышение осведомленности потребителей на производителя упаковки. Производитель определяется как субъект, выпускающий упакованную продукцию на рынок (изготовитель, импортер, дистрибьютор). Законодательство ЕС устанавливает целевые показатели по переработке упаковки для производителей, а задача гос.органов стран – вести реестры производителей и контролировать выполнение. Производители могут исполнять свои обязательства самостоятельно или через уполномоченные организации расширенной ответственности производителя (ОРОП).
Опыт Словацкой Республики: от Фонда переработки к монопольной депозитной системе
В 2001 году Словакия предприняла первые попытки внедрить расширенную ответственность производителя в контексте вступления в Европейский союз и гармонизации законодательства. Тогда в стране был создан Фонд переработки отходов, пополняемый взносами производителей и импортеров. Однако Фонд не нес ответственности за выполнение европейских регламентов, например, целевые показатели по утилизации и переработке, поэтому его нельзя отнести к полноценной системе РОП, которая предполагает прямую финансовую или организационную ответственность производителей за отходы своей продукции. Фонд финансировал создание инфраструктуры для сбора и утилизации отходов, но это происходило непрозрачно и избирательно, субсидируя отдельные компании и нарушая принципы свободной конкуренции. Производители, не имевшие доступа к этим средствам, оказывались в невыгодном положении. В случае упаковки, произведенной в Словакии, плата за ее размещение на рынке могла взиматься дважды: как с производителя упаковки, так и с производителя упакованных продуктов. Недостатки работы Фонда, такие как отсутствие ответственности за показатели переработки и прозрачности распределения средств, препятствовали рыночным стимулам для развития эффективной и конкурентной системы обращения с отходами упаковки.
Когда в 2002 году был принят Закон об упаковке, производители начали сами создавать авторизованные организации РОП, чтобы избежать завышенных платежей в Фонд переработки отходов, т.к. реальные затраты на сбор и переработку упаковки были ниже. Главной задачей ОРОП было выполнение количественных показателей, что освобождало производителей от взносов в Фонд переработки. Недостатком этого периода было то, что ОРОП занимались исключительно сбором отходов упаковки от бизнес-сектора, а сбор бытовых отходов оставался на плечах муниципалитетов.
В 2015 году новый Закон об отходах внедрил поправки к Директиве ЕС об упаковке в законодательство Словакии и более четко определил принципы РОП, упразднив Фонд переработки и старый Закон об упаковке.
Институциональная структура РОП в Словакии включает:
- Производителей: более 19 500 зарегистрированных производителей товаров в упаковке и 4 750 без упаковки (например, шины, электротовары, батареи, масло и т.д.).
- 9 авторизованных ОРОП и 61 производитель упакованных товаров, которые выполняют свои обязательства индивидуально (например, крупные производители напитков самостоятельно организуют и финансируют сбор, переработку и отчетность по упаковочным отходам, образующимся от их продукции на рынке Словакии).
- Координационный центр: создан в 2016 году всеми ОРОП как некоммерческая организация. Его основная задача – обеспечить, чтобы все муниципалитеты имели договор с ОРОП для сбора отходов упаковки. Он также занимается посредничеством в спорах и координацией.
- Министерство окружающей среды: ведет реестры, выдает лицензии, собирает данные, контролирует выполнение лимитов и деятельность Координационного центра.
- Словацкая экологическая инспекция: осуществляет государственный надзор за выполнением законодательства по отходам.
Обязанности производителей включают регистрацию в реестре, назначение уполномоченного представителя (для иностранных производителей), соблюдение требований к составу и маркировке упаковки, предоставление необходимой информации общественности и переработчикам, приемка раздельно собранных отходов от муниципалитетов и выполнение целевых показателей переработки. ОРОП обязаны создавать, финансировать и эксплуатировать системы коллективного управления отходами, соблюдать условия разрешений, выполнять обязательства от имени производителей, обеспечивать сбор отходов в муниципалитетах, заключать договоры с Координационным центром, проводить информационно-образовательные мероприятия и использовать прибыль исключительно для выполнения задач закона.
Особое место в словацкой системе занимает депозитная система для одноразовой упаковки напитков, запущенная в 2022 году. Она учреждена Законом № 302/2019 и охватывает одноразовые пластиковые бутылки и металлические банки объемом от 0,1 до 3 литров. Минимальный размер залога составляет 0,12 евро за пластик и 0,10 евро за металл. Система управляется Администратором – единой национальной монопольной ОРОП для этого типа упаковки, выбранной Министерством окружающей среды по конкурсу. Администратор был создан консорциумом производителей и дистрибьюторов как некоммерческая организация, представляющая почти 80% залоговой упаковки и более 3 000 торговых точек. В наблюдательный совет Администратора входят представители государства, что позволяет контролировать его бюджет.
Финансирование Администратора формируется примерно в равных долях из трех источников: сборов от производителей, невостребованных залогов и прибыли от продажи вторичного сырья (ПЭТ и алюминия). Залоговая стоимость, не востребованная потребителями при возврате упаковки на переработку (например если бутылка попадает в смешанные отходы или другие системы сбора втор.ресурсов), остается у Администратора депозитной системы и идет н ее развитие. Производители обязаны заключать договоры с Администратором, маркировать упаковку пометкой «Залоговая» и вести раздельный учет стоимости товара и залога. Дистрибьюторы (магазины) собирают использованную упаковку через автоматы, считывающие штрих-коды, без ограничения количества и без привязки к покупке товаров, возвращая залог покупателю в полном объеме, даже без чека. Администратор обеспечивает всю логистику сбора, транспортировки и сортировки.
Результаты депозитной системы впечатляют: по данным Администратора до 92% упаковки возвращается на переработку. К концу 2023 года на рынок было выпущено 1,16 миллиарда единиц залоговой упаковки. В 2023 году почти 21 000 тонн пластиковой и 7 000 тонн алюминиевой и металлической упаковки были переданы переработчикам. Целевые показатели возврата были амбициозными: 90% к 2025 году для пластиковой и металлической упаковки. В 2023 году 65% алюминия и почти 78% ПЭТ были проданы производителям по опциону с гарантией использования для производства новой упаковки. Закон об отходах устанавливает целевые показатели переработки упаковки не менее 65% от общего веса упаковочных отходов к концу 2025 года и не менее 70% к концу 2030 года. Введение депозитной системы изменило потоки отходов, забрав значительную долю пластиковых и металлических отходов у муниципальных служб и направив их напрямую на высококачественную переработку.
Сильные стороны словацкой РОП включают многолетний опыт, сформированный рынок ОРОП, сокращение числа "неплательщиков" благодаря обязательной регистрации дистрибьюторов, а также успешное внедрение депозитной системы. Среди слабых сторон – сложное и часто меняющееся законодательство, конкуренция между девятью ОРОП и нехватка средств для системы сбора упаковки из-за дробления собираемых взносов между ними, а также снижение доходов ОРОП из-за монопольной депозитной системы для одноразовой тары. Опыт Словакии с ограниченным государственным вмешательством в внедрением депозитной системы позволил эффективно собирать и перерабатывать пластик в точки зрения экономики и логистики.
Опыт Республики Болгария: Развитие системы РОП в условиях конкуренции и стремление к депозитной системе
Болгария также является европейским государством с многолетним опытом работы систем РОП, охватывающих различные виды отходов. Система раздельного сбора отходов упаковки была одной из первых, созданных после принятия Закона об управлении отходами в 2003 году. Положение об упаковке и отходах упаковки 2004 года впервые ввело принцип «ответственности производителя», обязывая производителей, импортеров и дистрибьюторов упакованных товаров участвовать в управлении отходами.
Законодательство Болгарии включает Закон об управлении отходами, Положение об упаковке и отходах упаковки, Положение о плате за продукты и Положение о сокращении воздействия некоторых пластиковых изделий на окружающую среду, которое вводит в действие положения Директивы ЕС по одноразовым пластиковым изделиям. Закон устанавливает пятиступенчатую иерархию обращения с отходами: предотвращение, подготовка к повторному использованию, переработка, другие виды утилизации и только в последнюю очередь захоронение. Производители могут выполнять свои обязательства самостоятельно или через Организации расширенной ответственности производителя (ОРОП).
Институциональная структура управления отходами включает:
- Министерство окружающей среды и водных ресурсов: центральный орган, отвечающий за экологическую политику и надзор за РОП.
- Региональные инспектораты по окружающей среде и водным ресурсам и Исполнительное агентство по окружающей среде: региональный контроль и управление данными.
- Предприятие по управлению природоохранной деятельностью: собирает плату за продукцию от тех, кто не выполняет свои обязательства.
- Четыре действующие ОРОП: Ecobulpack, Ecopack Bulgaria, Bulecopack, Eco Partners Bulgaria.
Закон гласит, что системы раздельного сбора отходов, организованные ОРОП или муниципалитетами, должны охватывать не менее 6 миллионов жителей по всей стране, включая курортные поселки и все населенные пункты с населением более 5 000 человек. Системы раздельного сбора должны включать контейнеры с цветовой кодировкой для бытовых отходов упаковки - либо три контейнера (зеленый, желтый, синий), либо два (зеленый и желтый).
Ключевым экономическим инструментом в системе РОП в Болгарии является плата за продукцию (Product Fee), которая фактически представляет собой штраф, применяемый в тех случаях, когда производитель не справился со своими обязательствами по сбору и переработке отходов упаковки. Если уполномоченная ОРОП достигает целевых показателей, то производитель освобождаются от платы за продукцию. Размер платы зависит от материала упаковки, например, чуть больше 1 евро за 1 кг пластика.
Депозитная система в Болгарии регулируется Законом об отходах и Положением об упаковке, позволяя производителям самостоятельно организовывать такие системы. Однако национальная депозитная система пока не внедрена. Министерство окружающей среды и водных ресурсов находится в процессе подготовки к ее практическому введению. В то же время, частный сектор уже инициировал ряд пилотных проектов, например, Schwarz Group (Lidl и Kaufland) установила автоматы по сбору пластиковых бутылок в нескольких городах в рамках своей международной инициативы REset Plastic.
Цели по переработке пластиковой упаковки довольно амбициозны: 50% к 2025 году и 55% к 2030 году. Для отдельных видов одноразовых пластиковых изделий (например, бутылок из-под напитков) установлены еще более высокие цели раздельного сбора: 77% к 2025 году и 90% к 2029 году. Национальные отчеты показывают, что в 2022 году в Болгария образовалось 148 367 тонн пластиковой упаковки, при этом уровень переработки составил 39,48%. Все зарегистрированные ОРОП выполняют свои обязательства и достигают заданных целевых показателей.
Сильными сторонами болгарской системы РОП является соответствие законодательству ЕС, развитые планы управления отходами, довольно высокие показатели переработки упаковки и охват разных видов отходов системой РОП. Среди слабых сторон – ограниченная координация между органами управления отходами, недостаточная инфраструктура для достижения новых амбициозных целей ЕС, высокая зависимость от захоронения отходов и отсутствие стимулов для предотвращения образования отходов.
Опыт Болгарии показывает, что, несмотря на достижение целевых показателей ОРОП, разделение отходов у источника образования остается недостаточным, а система «плати за то количество, которое выбрасываешь» пока не реализована. Для более эффективного управления отходами упаковки, достижения целевых показателей по переработке и перехода к циркулярной экономике критически важно развивать сотрудничество муниципалитетов с ОРОП. В целях сокращения объемов пластиковых отходов и продвижения циркулярной экономики была создана межсекторная инициатива PLASTIC PACT Bulgaria, которая объединяет представителей промышленности и правительства.
Опыт Чешской Республики: эффективность монопольной ОРОП и отложенная депозитная система
Чешская Республика также имеет многолетний опыт применения систем РОП для упаковки. Отличительной чертой чешской системы является единственная уполномоченная организация по упаковке в стране - EKO-KOM. Она занимается сортировкой и переработкой отходов упаковки с 1997 года, а с 2002 года действует на основании разрешения Министерства окружающей среды.
EKO-KOM функционирует как некоммерческая организация, цель которой – выполнение всех обязательств, вытекающих из Закона об упаковке, для своих клиентов. Она обязана обеспечивать равные условия для частных клиентов и муниципалитетов. EKO-KOM обеспечивает систему сбора и переработки отходов упаковки в основном через муниципальные схемы раздельного сбора, предоставляя им софинансирование.
Законодательство Чехии включает Закон об упаковке №477/2001, новый Закон об отходах №541/2020 и Закон №243/2022 об ограничении воздействия некоторых пластиковых товаров на окружающую среду. Закон обязывает юридических и физических лиц, выпускающих упаковку на рынок, обеспечивать ее возврат и утилизацию. Производители могут выполнять эти обязательства индивидуально, передавать их другому субъекту или вступать в договор о коллективном выполнении с EKO-KOM.
Финансирование системы сбора отходов оператором EKO-KOM осуществляется за счет квартальных платежей производителей, рассчитываемых на основе количества упаковки, выпущенной на рынок, по установленному тарифу. Эти средства покрывают расходы на сбор, сортировку и переработку. Большая часть средств (56% в 2023 году) направляется муниципалитетам за обеспечение раздельного сбора отходов упаковки и создание инфраструктуры. EKO-KOM также финансирует сортировку отходов, напрямую поддерживает переработчиков и сбор отходов от коммерческих организаций, таким образом EKO-KOM охватывает все виды отходов (коммунальные и промышленные) и все этапы их утилизации.
Эффективность EKO-KOM оценивается, как высокая: Общий уровень переработки и утилизации упаковки достиг 86%. В 2023 году было утилизировано 1 084 556 тонн отходов упаковки. Чехия занимает одно из ведущих мест в ЕС по экономичности системы на единицу переработанных отходов. Более 75% населения активно участвует в раздельном сборе отходов благодаря систематическим информационным кампаниям и хорошо организованной сети сбора. В 2023 году каждый житель Чехии разделил в среднем 75,6 кг отходов (пластик, стекло, бумага, металлы, тетрапак).
Чехия активно вела подготовку к введению депозитной системы для одноразовой упаковки напитков (ПЭТ-бутылок и банок). Министерство окружающей среды подготовило поправку к Закону об упаковке. Однако весной 2025 года законопроект был отклонен Парламентом, и вопрос отложен до 2026 года. Ассоциация муниципалитетов Чехии выразила опасения по поводу влияния депозитной системы на общую систему управления отходами и финансовые последствия: ПЭТ и алюминиевые банки – высоколиквидные материалы, доход от продажи которых помогал компенсировать более высокие расходы на сбор и обработку менее ценных или более трудно перерабатываемых материалов, например пленки или низкосортного пластика. Изъятие ценных фракций из системы сбора EKO-KOM приведет к потере части доходов муниципалитетов или необходимости пересматривать тарифы EKO-KOM для производителей в сторону их увеличения для других материалов. Это поставило бы под угрозу финансирование общего раздельного сбора.
Также в случае введения депозитной системы встанет вопрос о рентабельности инвестиций, вложенных в существующую инфраструктуру. Система раздельного сбора отходов в Чехии включает более 920 000 контейнеров и развитую сеть сортировочных линий. Если ПЭТ-бутылки и банки будут собираться через отдельную депозитную сеть, то существующие универсальные сортировочные линии, в которые были вложены значительные средства, получат намного меньше ценного сырья и станут нерентабельными.
Поэтому Ассоциация муниципалитетов Чехии выразила опасение, что, хотя депозитная система может улучшить показатели сбора для конкретных видов упаковки, это будет достигнуто ценой финансовой и операционной дестабилизации проверенной и эффективной национальной системы РОП, обесценивая прежние инвестиции муниципалитетов. Кроме того, Ассоциация отметила, что в законопроекте отсутствуют прозрачные и выполнимые правила, позволяющие предотвратить трансграничный переток залоговой упаковки (продажу более ценных фракций отходов в другие страны).
Стратегический документ "Циркулярная Чехия 2040" (SFCE), одобренный правительством в 2021 году, определяет комплексный подход к циркулярной экономике, с акцентом на предотвращение образования отходов, повторное использование и переработку.
Сильными сторонами монопольной системы EKO-KOM в Чехии являются долгосрочный опыт, возможность сбора нескольких видов отходов в один контейнер, высокая эффективность переработки, развитая инфраструктура сбора и сортировки, высокий экспертный потенциал в системе управления отходами. Слабые стороны – зависимость от добровольной сортировки населением, ограниченная мощность линий переработки и сложность административных процедур. Уроки из опыта Чехии подчеркивают важность создания удобной системы сортировки (в т.ч. наглядные инструкции для потребителей, как разделять отходы) и четкое определение роли каждого звена в цепи управления отходами.
Сравнительный анализ и выводы
Опыт Словакии, Болгарии и Чехии демонстрирует различные подходы к реализации РОП, каждый из которых имеет свои преимущества и недостатки:
1. Модели ОРОП:
Чехия представляет собой успешную монопольную модель с единой ОРОП (EKO-KOM), которая действует давно, обеспечивает высокую эффективность переработки и экономичность. Эта модель способствует централизованному финансированию и координации, но может столкнуться с критикой за отсутствие конкуренции.
В Болгарии и Словакии между собой конкурируют несколько авторизованных организаций системы РОП: 4 ОРОП в Болгарии и 9 в Словакии. Такая модель может быть выгодна для производителей из-за наличия конкуренции, но, как показывает опыт Словакии, может приводить к недостатку финансовых ресурсов в системе сбора и переработки, а также к сложности законодательного регулирования и спорам.
2. Депозитные системы:
Словакия является лидером в своем регионе благодаря внедрению высокоэффективной монопольной депозитной системы для одноразовой упаковки напитков (ПЭТ и алюминий), достигая 92% возврата. Ключевой урок здесь – ограниченное государственное вмешательство в координация со стороны Администратора позволили рыночному механизму эффективно настроить систему.
Чехия долго готовилась к внедрению национальной депозитной системы, но отклонила ее из-за опасений по поводу воздействия на существующую систему раздельного сбора отходов и высоких финансовых затрат. Это показывает, что даже при успешной общей системе РОП, интеграция новой депозитной системы требует тщательной оценки.
Болгария пока не имеет национальной депозитной системы, но частные пилотные проекты (например, Lidl и Kaufland) демонстрируют хороший потенциал.
3. Финансирование и роль муниципалитетов:
Во всех трех странах ключевую роль в сборе отходов играют муниципалитеты. В Чехии организация EKO-KOM направляет более половины средств от РОП муниципалитетам, стимулируя их к эффективной сортировке. В Словакии обязательство участия муниципалитетов в системе РОП значительно улучшило эффективность их работы с отходами.
Во всех странах финансирование РОП осуществляется за счет взносов производителей. Словацкая депозитная система также эффективно использует невостребованные залоги и доходы от продажи вторичного сырья.
4. Просвещение и вовлечение населения:
Чехия демонстрирует очень высокий уровень участия населения благодаря систематическим информационным кампаниям и удобной инфраструктуре - более 75% жителей сортируют отходы.
В Болгарии ОРОП также проводят информационные кампании, но уровень разделения у источника образования отходов остается недостаточным, т.к. финансовые стимулы для граждан отсутствуют.
5. Законодательное регулирование:
В Словакии сложное законодательство, которое к тому же часто меняется, что приводит к разным его интерпретациям и спорам. Чехия имеет более стабильную и долгосрочную законодательную базу РОП, интегрированную с общей стратегией развития циркулярной экономики в стране до 2040 года.
Сравнение опыта трех европейских стран говорит о том, что успех систем РОП в управлении отходами упаковки зависит от комплекса факторов - взаимодействия законодательных, институциональных и экономических механизмов. Словацкая депозитная система для одноразовой тары является ярким примером высокой эффективности благодаря балансу между государственным надзором и рыночной гибкостью. Чешский опыт монополии системы РОП показывает, что последовательность усилий, инвестиции в инфраструктуру и системное просвещение приводят к значительным результатам. Болгария, несмотря на вызовы, продолжает активно развивать систему с несколькими ОРОП и ищет оптимальные решения для достижения амбициозных европейских целей, включая потенциальное внедрение депозитной системы. Будущее систем РОП в регионе будет зависеть от того, каким образом страны будут внедрять положения нового Регламента Евросоюза по упаковке и отходам упаковки в национальное законодательство.
